TERMINO DE CADUCIDAD EN LOS PROCESOS POR CONTAMINACIÓN AMBIENTAL
En el presente artículo, se pretende abordar los antecedentes legislativos para proteger el medio ambiente en Colombia, indagar el panorama de los principales criterios o fundamentos jurídicos respecto del término de caducidad de la acción de reparación directa y en especial la derivada por contaminación ambiental, en la búsqueda de un ejercicio que logre armonizar el principio de seguridad jurídica con el derecho al efectivo acceso a la administración de justicia y la obligación del estado Colombiano en ofrecer una efectiva y oportuna reparación integral a los afectados por estos hechos.
De este modo y de manera específica, se procura evidenciar el dilema a que se enfrenta el Juez Contencioso Administrativo a la hora de abordar el estudio de la admisibilidad de una demanda de reparación directa, donde se discute la responsabilidad patrimonial del Estado por la comisión de daños al medio ambiente, ocurridos en fechas que superan el término legal de la caducidad de la acción regulado genéricamente en el artículo 164 numeral (i) de la ley 1437 de 2011, dos años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo. Planteando que las excepciones a la regla de caducidad de las acciones de reparación directa, sería una respuesta que contribuya a evitar la impunidad frente a la responsabilidad del Estado en cuanto a la protección del medio ambiente.
En Colombia la regulación del medio ambiente comenzó con Simón Bolívar en su calidad de Presidente de la Gran Colombia, el cual expidió el decreto 5 de julio de 1825 para proteger la fauna en Chuquisaca, el de 19 de Diciembre de 1825 que buscaba proteger el agua en Bogotá, el de 2 de diciembre de 1827 sobre la policía general, donde se reglamentaba el manejo de la salubridad del ambiente y la estética de las poblaciones y el de 31 de Julio de 1829 que buscaba conservar los bosques de los que se venía extrayendo la madera y las sustancias medicinales. La creación de la C.V.C. en 1954 dividió la historia de las normas ambientales en Colombia. Antes existían disposiciones que se referían a aspectos muy concretos del problema ambiental y a la creación de organismos para dichos fines. Después aparece una concepción más amplia y la regulación por sectores (flora, fauna, etc.). Este proceso se consolidó con la creación del INDERENA en 1968, como órgano rector de la gestión ambiental nacional. Como consecuencia de la Convención de Estocolmo de 1972, el Congreso colombiano expidió la ley 23 de 1973 que concibió al medio ambiente como patrimonio común de los colombianos y autorizó al ejecutivo para la expedición de un código de recursos naturales, el cual fue concretado en el decreto ley 2811 de 1974 que armonizó la legislación dispersa existente en el momento y dispuso la gestión ambiental en cabeza del ejecutivo. La Constitución de 1991, consagró 49 artículos a la protección del medio ambiente y los recursos naturales, situación que le mereció el calificativo de Constitución ecológica, por parte de algunos tratadistas. Dentro de estas normas constitucionales podemos destacar las siguientes: Articulo 58: la propiedad privada tiene una función ecológica; artículo 79: el derecho a un medio ambiente sano y a la participación ciudadana en las decisiones que puedan afectarlo; artículo 80: la obligación del Estado de garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, restauración o sustitución de los recursos naturales; artículos 333 y 334, el deber del estado de intervenir en la economía para preservar un ambiente sano, para el logro del cual puede también limitar las libertades económicas y la obligación de formular una política ambiental del desarrollo. En desarrollo de los artículos 79 y 80 de la Constitución Nacional, la ley 99 de 1993, creó el sistema nacional ambiental, (SINA) y el Consejo Nacional Ambiental.
La caducidad de la acción contenciosa administrativa como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política.
Con relación a esta figura la jurisprudencia constitucional ha señalado:
“La caducidad es una institución jurídica procesal a través del cual el
legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el
tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin
de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad
por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la
paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede
derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un
interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual
cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es
una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la
posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su
ocurrencia” (Corte Constitucional. Sentencia C-832-011).
Resulta problemático el cómputo de la caducidad cuando debe analizarse la producción de daños ambientales y ecológicos derivados del fenómeno de contaminación. Se hace necesario examinar en una demanda de medio de control acción de reparación directa, qué daños ambientales y ecológicos afirma el demandante se produjeron como consecuencia de la contaminación, teniendo en cuenta que los daños ambientales, al ser sucesivos o continuados, pueden desencadenar sus efectos propiamente antijurídicos de manera diferida en el tiempo, exigen medios de pruebas adecuados y suficientes , supuestos que deberán ser examinados al interior del análisis procesal que curse ante el juez contencioso administrativo. La determinación de los daños ambientales y ecológicos invocados en la demanda, como sustrato mínimo para el cómputo de la caducidad es también compleja, por lo que se exige una delimitación inicial de cada una de estas modalidades de daños. El artículo 4° de la ley 123 de 1973 entiende “por contaminación la alteración del medio ambiente por sustancias o formas de energía puestas allí por la actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir con el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del medio ambiente o afectar los recursos de la Nación o particulares”
En similares términos, el Artículo 8 del decreto 2811 de 1974 considera factores que deterioran el ambiente, entre otros: “a.- La contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables. Se entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente o de los recursos de la nació o de los particulares”
El Consejo de Estado ha señalado:
“En un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte
razones de justicia y de otra el interés de la seguridad jurídica, no es posible
establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que
rodean el caso concreto. No obstante, no debe perderse de vista que de
conformidad con la ley, para establecer el término de caducidad se debe tener
en cuenta el momento de la producción del hecho, omisión, operación u
ocupación generadores del perjuicio. Ahora bien, como el derecho a reclamar
la reparación de los perjuicios solo surgen a partir del momento en que estos
se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los
eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la
ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o
manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la
procedencia de la acción reparatoria. Para la solución de los casos difíciles
como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquellos que se
producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos,
el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de la acción, de
tal manera que si bien de aplicación a la norma legal, la cual está prevista
como garantía de seguridad jurídica, no se mide la reparación cuando el
conocimiento o manifestación de tales daños no concurra con su origen”.
(Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de agosto de 2001,
Exp. 13.772- Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque).
Consideramos que si se trata de daños ambientales sobre los que el demandante sólo pudo tener conocimiento de las alteraciones, efectos nocivos o molestias en un momento en el que no es posible, probable, o determinable afirmar la certeza de su ocurrencia, acaecimiento o conocimiento, la caducidad no puede solucionarse con la fecha en que acaeció el derrame de líquidos contaminantes por parte de entidades estatales, o a la finalización de trabajos públicos que contaminen, sino que debe considerarse que los daños al medio ambiente al ser sucesivos o continuados, pueden desencadenar sus efectos propiamente antijurídicos de manera diferida en el tiempo, que exigen para admitir la demanda medios de pruebas suficientes y adecuados que se acrediten al resolver el fondo del asunto.
Se hace imperioso verificar objetivamente el hecho causante del tal daño, debido a que sus consecuencias visibles pueden emerger décadas después de presentarse la situación que lo origina o prolongarse en el tiempo, porque el procedimiento técnico para determinar la causa y el responsable de un daño ambiental puede resultar algo complejo debido al carácter sistémico del medio ambiente. La labor de protección de los recursos naturales y del medio ambiente no puede supeditarse a términos perentorios como el contenido en el artículo 164 numeral (i) de la ley 1437 de 2011, ello haría inane la obligación impuesta por el Constituyente al Estado y a los mismos particulares. Mientras subsista la vulneración a un derecho como el medio ambiente y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior para hacer cesar esa violación, cualquiera de los perjudicados debe tener la oportunidad de acudir a la justicia, para obtener esa protección el límite de tiempo para interponer la acción de reparación directa ambiental, podría terminar negando el derecho de acceso a la administración de justicia que tienen todos los ciudadanos, por consagración expresa del artículo 229 de la Carta, representado en este caso en la posibilidad de obtener que el infractor de normas ambientales, o el responsable de daños al entorno o a la salud humana, asuma las consecuencias de sus actos u omisiones por la lesión a un derecho que incumbe a toda la sociedad como lo es el goce de un ambiente sano.
Para nuestros intereses, la víctima cuenta con dos años para demandar al Estado con fines resarcitorios, término legal éste cuyo punto de partida debe contabilizarse desde el día siguiente de la verificación del hecho dañoso, fecha de la certeza de la presencia del daño resarcible para que desde allí se compute el término de caducidad, toda vez que en el mismo momento de la ocurrencia del hecho no puedan conocerse sus efectos nocivos, ya que el término de caducidad no puede comenzar a contarse desde una fecha anterior a aquélla en que el daño ha sido efectivamente advertido. En conclusión la caducidad deberá contabilizarse a partir del surgimiento del daño ambiental.
